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专家:网约车安全需社会共治 平台责任应避免无限化

来源:法制日报2019-10-09 17:52

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  近期,国务院办公厅印发了《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》明确提出,科学合理界定平台责任,明确平台在经营者信息核验、产品和服务质量、平台(含App)索权、消费者权益保护、网络安全、数据安全、劳动者权益保护等方面的相应责任,强化政府部门监督执法职责,不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台。

  作为平台经济重要代表的网约车行业,近年来由于合规的争议,以及在一些极端安全事件中所涉及到的平台责任和义务边界问题,尤其受到关注。中国的网约车行业到底何去何从,新暴露出来的问题该如何解决,平台责任的合理界定是其中一个关键所在。

  科学合理界定平台责任,对包括网约车在内的相关行业而言,应该如何实现,关键点和难点又在哪里?除了相关企业,社会各界应该做哪些努力?《法制日报》邀请多位相关领域专家,从多元视角提出建议。

  安全保障体系建设需多方参与

  国家信息中心分享经济研究中心副主任 于凤霞

  在讨论平台责任时一定要分清楚在哪一个主体含义下讨论责任。不同种类的平台,服务内容不一样,对整个社会的影响、调动社会资源的方式也不一样。所以,界定平台责任是非常复杂的问题,需要分层分类来讨论。

  但是不管怎样分类,有一个共性的讨论逻辑,即要区分底线责任和非底线责任。底线责任体现在法律底线、合规底线、道德底线,它强调的是哪些是可为或者不可为。除此之外的则是非底线责任。

  平台的最大优势之一就是其强大的技术能力。平台对其内部经营者负有一定的监管责任,就是要借助其技术能力强化对平台内经营者的治理。平台经济模式下,平台掌握了大量能够反映参与者活动状况的数据,平台承担一定的责任,实际上也将成为政府监管的一个重要补充。同时,平台要有效履行其对内部经营者的监管职责,也需要政府提供必要的支撑和保障。在这方面,政府监管平台与企业平台之间需要建立起有效的联通机制。此外,履责的成本也是一个重要的考量因素。技术能力再强,如果成本过高,超过企业所能承受的范围,也不适合完全由平台承担,需要进一步考虑其责任边界。

  界定网约车平台安全责任,既要考虑突发事件发生时应急处置机制,更要关注长效化、机制化、制度化的安全保障体系。这个安全保障体系的建设,同样需要政府、平台企业和第三方组织的共同参与。

  近三个月以来,国务院办公厅发布陆续发布了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》和《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》三个指导性文件。这些文件的出台,首先明确了对于新业态“创新监管理念和方式,包容审慎监管”的具体措施和工作要求,有助于市场形成更加稳定的政策预期,充分调动和保护新业态经济主体的积极性和创造性。其次指出了以发展平台经济培育新增长点的四项重点任务和领域,为未来几年平台经济发展指明了方向。再次,就平台经济发展的两大重要保障——数据共享和信用体系建设作了进一步的部署。可以预期,我国平台经济发展将由此进入新的加速期。

  与此同时,未来中国的平台经济发展将进一步规范化,体现在监管趋势上有三个明显的特点,即协同化监管、线上线下一体化监管、信用监管。协同监管体现在不同政府部门之间、区域之间、中央政府和地方政府之间的协同,也体现在从政府监管走向多方参与的协同共治的趋势上。各方的责任边界会越来越清晰,各方平台主体的责任也会越来越被压实。信用监管的两大重点:一是需要持续建立和完善平台企业信用档案,二是支持和引导平台加强内部信用建设。建立和完善信用监管,还意味着在针对不同领域、不同企业量身定制监管模式的过程中,信用将成为重要的考量因素。

  平台应承担合理的安全保障责任

  北京大学法学院副院长 薛军

  网约车平台是平台经济里比较受关注的典型业态。对网约车的监管还是要回到平台在法律上的定性,不能因为平台派单、定价,就认为法律关系上是平台直接向乘客提供了出行服务。

  网约车司机从法律关系上讲,并不是平台的雇员,而是作为一个独立的个体经营者利用网约车平台和作为第三方的乘客发生法律上的交往。只有把这个定性明确了,我们对网约车平台的治理,对其义务与责任的设定,才会趋于合理化。现在有一些规定,直接让平台承担承运人责任,这就等于否定了网约车平台很明显的平台属性,让它与传统的出租车公司没有什么区别了。

  网约车平台需要被当做一个严格意义上的平台来对待,它只能承担平台型企业所能够承担的责任和义务,而不能在劳动法或者其他法律层面上把它往传统企业属性上去靠。否则,就没有真正理解网约车平台在交通出行领域的平台型企业的基本属性。

  强调平台的审核责任,要求平台把好入门关,做好背景审核,这是没问题的,平台的确需要承担。但要让平台承担相应的责任,需要很多配套服务的支撑。比如说平台审核司机身份证的真假、有无犯罪记录等,这些信息都掌握在公共部门的手中,如果没有相应的信息共享,网约车平台很难进行实质审核。说到底,网约车平台应该要承担它与业态相适应的责任。它的主要业态其实就是信息撮合。跑在路上的网约车,车不是平台的,人也不是平台的,你却让平台承担全部的安全责任,这就是与其平台属性不符的。

  说到安全,这永远是个相对的概念。如果我们的大街上每20米就有一个警察,这样大概率可以让街头犯罪降为零,但是这个社会成本是不可承受的。

  什么是平台应该承担的合理的安全保障责任呢?一般看来,就是指以平台现有技术条件能够以合理的成本把安全环境建设到或者保障到社会普遍所能够接受的正常水准,我认为平台就是尽到了安全保障责任。

  先前也有司法案例大数据的分析表明,网约车的涉案率实际上比出租车要低很多——前者只有后者的1/13,这是最高人民法院相关的研究机构发布的数据。所以我认为在已经有实证数据的情况下,还以安全为名来对网约车相关的一些极端罕见个案穷追猛打,并不是实事求是,也不是客观理性讨论问题的态度。极端个案在大千世界中总会以这样或那样的方式发生,我们不能只抓个案的眼球效应,而是要看到作为一种新的业态,究竟在统计规律上或者发生安全事件的概率上呈现什么样的特点,相关的问题是不是高频多发的典型问题。我个人认为,现在网约车的安全问题被严重夸大,过度炒作,严重误导了公众,形成了一种事实上类似于舆论围剿的态势,这一点需要改变。

  另外,监管部门基于安全保障而出台的一些标准和措施,也应该力求合理。比如,具体的管理措施与安全保障诉求之间有统计意义上或者现实意义上的关联性,才算合理。比如说通过背景审查,把曾经有吸毒、酒驾等严重交通违法记录的人员排除在网约车司机外,这一要求的确具有内在的合理性和必要性。但是现在为网约车司机设置户籍要求,为车辆设置车型门槛,其必要性就存在明显的疑问。因为没有任何数据表明这些因素与安全问题有明显的关联性。

  平台做到尽职就该免责

  中央财经大学副教授 刘权

  首先作为平台,由于掌握大量信息,在安全治理上可能比政府监管更有实效性。比如,平台更容易发现平台上的一些违法信息,采用的治理手段也能够更加多元。

  《指导意见》明确提出,“强化政府部门监督执法职责,不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台。”但是,对于监管责任,到底哪些属于政府,哪些属于平台,实际上还是需要进行具体研究的。对于怎么落实这一条,可以进行进一步研究,要搞清楚到底哪些应该由政府承担监管责任。

  在平台经济时代,相关治理应该强调协作、共治,平台和政府要学会合作。政府监管存在困境,平台虽然有能力进行更好的监管,但是平台进行监管也可能存在一些问题,如监管成本过大,平台并不是政府资助的公共机构,由平台承担本该由政府承担的责任的话,可能会对平台造成过大的压力。

  在互联网时代,特别是移动互联网发展的时代,社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。面对蓬勃发展的平台经济,应理性看待政府规制和平台自我规制的各自优缺点,有必要迈向多中心、多主体、多层次的合作治理。

  对平台责任的设置,或者对平台义务的设置,应当综合考量利益轻重,即所要保护的利益轻重、平台性质、平台能力与平台负担等因素,遵循权利、义务、责任对等的原则,避免失衡。

  就社会比较关注的网约车安全责任而言,我认为应当区分法律上的过错,从法律上判断它到底有没有过错。在乘客致死案件中,平台其实并不存在直接过错。如果在应急处理的过程中,有一些不当的做法,那么它要承担相应责任,但这也是轻微的一点点补充责任。在法律上,平台对乘客死亡并没有过错,因为它毕竟是个体的违法犯罪行为造成的。

  总之,在安全事件过程中,平台到底有没有责任,要看其有没有尽到必要的治理义务,有没有完善相应的措施,而不能一概而论。如果平台做到了自己该做的,就不应当承担责任。《指导意见》里也提到,加快研究出台平台尽职免责的具体办法。

  网约车的安全责任,实际上最后还是应当由市场来解决。因为在市场力量具备优势的行业,不管是民宿还是网约车企业,都会尽最大努力去完善他们的一些治理措施,努力提高安全保障水平。平台自己会主动去采取一些措施,在这方面他们是有动力的。如果市场解决不了,市场失灵了,政府就应当介入。

  出台明确规则 平台责任不能过度

  《比较》研究部主管 陈永伟

  谈平台责任要先说平台管理,目前存在着两种思路:第一种是管制思路,第二种是治理思路。所谓管制思路,就是用政府来执行,而治理的思路其实就是由平台自主去管理。

  当下紧要的问题是,如何在管制和治理两方面中找到平衡的点。其实,要参考这两个维度第一,行为的外部性。如果平台的活动主要是由外部行为产生的,外部性特别巨大的,那当然需要政府去管它。比如,一些互联网金融平台一旦出现问题就可能会引发系统性风险,这就需要政府推出相应的管制政策。第二,掌握的信息。政府相对平台来讲有一个信息上的劣势,只能管一些原则性的东西,不能管制非常细节的东西比如电商平台的商品质量、真假的鉴定。所以,一些详细的审核不应该是由政府出台相应的规则,而是应交给拥有信息更具优势的平台处理。应该综合考虑平台的特征,综合考虑政府在目标和手段上的利弊,来对它的权利、责任来进行划分。

  就网约车平台责任而言,关键是在制定规则的时候,要尽量避免一些缺乏操作性、很模糊的规则。规则一旦不清晰,就会造成很多问题。为了避免这一点,就应该出台一些比较明确的规则。

  比如,网约车平台只要是做到了哪些,就可以实行免责,出了问题也就不必要承担责任,这一点非常重要。现在的问题,正是由于规则不太明确,导致最后一出问题,就层层加码,这其实是非常不好的,并不利于真正解决问题。

  我的建议是,政府监管部门方面,一是要出台一些非常明晰的规则,但这些规则又不能超过合理限度,变得过度化。比如,车轴距到底对网约车安全有什么影响?在立法上,一要明晰化,二要在保证安全的条件下最小化,对一些不必要的标准和要求进行松绑。

  另外,在一些具体事件责任的认定上,应该要采用一些法律经济上所讲的规则,就是预防和避免事故的成本到底有多大,如果需要特别巨大的投入,才能去预防一个非常小的风险的话,其实就是不合理的,也不应该由平台去承担这样的责任。比如,要100%防止一个人的激情犯罪行为,这个责任其实就已经超过了平台所能承担的合理限度。

  从理论上,当然是可以做到。比如,每个司机出来之前,派人去他家查户口,把他的信息搞得明明白白的,每一个乘客上车的时候,给安排一个保镖。这些都可以做到,但是成本非常高,而且危险发生率相当小,所以也不应该这样做。

  在理想状况下,应该是平台只需要支付一部分成本,就能够防御一些比较明显的风险。如果把所有问题和风险都甩锅给平台,这就难言合理。正如相关文件指出的,不应把政府应该承担的监管责任转嫁给平台。

  不应只强调平台责任忽视其权利

  中国法学会法治研究所副研究员 刘金瑞

  新平台解决了信息匹配不对称的问题,把供需关系进行连接,让社会的资源配置更加有效率。网约车作为新业态,促使一个旧的资源分配方式发生了大的转变。因为资源配置方式的转变,对于之前保护已有的资源配置方式的旧制度就产生了一个必然的挑战。这里特别需要法律制度的精细设计。

  《法律如何成就硅谷》中有个观点认为:硅谷不是天然产生的,而是因为美国的法律制度给了它很多支持,包括避风港原则、隐私保护等一些制度,让美国的硅谷发展成了世界的科技中心。对照国内,平台监管,宽容也好,审慎也罢,一定要以法治为基础、为支撑。

  很多时候监管面对新的业态比较紧张,不知道怎么管,很忧虑。但其实这是系统性的问题,需要社会上各种制度配套。现在到了一个法律制度设计精细化的阶段,而不是像补漏洞那样一点点地补。

  首先我们要达成共识,网约车平台不应该承担无限责任。对于平台来讲,安全保障义务肯定不是要对所有线下问题进行兜底的,平台也没法做到100%兜底。就网约车平台的特点而言,其安全保障责任和义务,应该还是主要放在线上。

  在这方面,我们的立法其实是有先进经验的,包括电商法、食品安全法在内,都是如此。比如,网约车平台的第一个责任应该是资质审查和信息审核。像人、车等基本的资质有没有,驾照有没有,这个车辆是不是快到报废期了、符不符合要求。网约车平台虽然是做信息中介服务的,但是该承担的责任还是要有的。

  当然,企业也不要一味承诺。承诺了做不到的责任,其实会更被动,能做多少就说多少,这才能给社会形成准确预期。另外,需要政府和企业做好对接。比如,违法行为的报告义务。企业不可能处置犯罪行为,但企业发现违法行为,报告给监管部门,监管部门要进行查处。这就考验一些细节问题,比如监管部门到底有没有报警接口和平台对接,如果平台报告了,但是那边接不到怎么办。像这类管理和对接,一定要是各方一起的。

  同时,法律上权利和义务责任是统一的,对于互联网平台来说,我们也不能一味只要求其承担责任,而不给权利。平台是有一定权利的,这种权利要有法律认可。比如,平台有大量信息需要核实:外卖平台需要核实商家食品安全许可证,网约车平台需要核实司机是否有犯罪记录,这些都需要有关部门的数据。这就意味着对于相关问题需要大家一起讨论解法,而不是只靠平台自己。依靠多元共治,民众、公众、社会组织、消协都有一定发挥作用的空间,而我们所有人共同生活的网络空间秩序,也理当由我们所有人来共同维护。

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